OSSERVAZIONI DI CARATTERE GENERALE
In spirito collaborativo e nell’intento di fornire qualche indicazione possibilmente utile alla miglior stesura del PGT della nostra Città in questa fase ancora di formazione del Piano, Assoedilizia presenta le seguenti osservazioni.
Preliminarmente, desideriamo esprimere un giudizio complessivamente positivo sul lavoro compiuto dall’Amministrazione Comunale nell’affrontare i problemi urbanistici cittadini, nella fase di formulazione di questo basilare strumento regolatore della vita, dello sviluppo, del progresso di Milano.
- Perché anzitutto si condivide la filosofia di fondo su cui si basa l’intera operazione; fondata sui principi di maggior flessibilità del piano rispetto al precedente strumento urbanistico, di maggiore autonomia comunale, di semplificazione e della perequazione dei diritti degli amministrati, di fronte alle scelte pianificatorie dell’ente pubblico.
Principi tuttavia alla cui attuazione si prestano modalità e strumenti diversi i cui effetti non sempre sono positivi.
- Notevole l’approfondimento scientifico delle tematiche tecniche sottese alla redazione di quello che continua ad essere sostanzialmente uno strumento di pianificazione generale del territorio.
- Degno di apprezzamento lo sforzo culturale di approcciare la materia con una visione più moderna della tematica ed una maggiore aderenza al dinamismo socio-economico della città d’oggi.
Rimangono, a nostro avviso, aperte alcune questioni sulle quali ci sembra sia opportuna una ulteriore riflessione.
1 – IL RAPPORTO CON IL PIANO-CASA E CON I PRINCIPI GENERALI IN MATERIA URBANISTICA
a) Riteniamo sia opportuno valutare se occorra un coordinamento con la Legge Regione Lombardia 16 luglio 2009 n.13 “Azioni straordinarie per lo sviluppo e la qualificazione del patrimonio edilizio ed urbanistico della Lombardia” .
Si dovrebbe valutare se necessita una verifica degli interventi conseguenti al cosiddetto piano-casa, programmati entro la data di approvazione del PGT, o addirittura entro il termine di presentazione delle domande se questo è posteriore.
Ovvero una verifica della previsione quantitativa dell’impatto della legge (come prescritto dall’ art.5 V comma Legge Reg. Lomb. 13/2009).
Tutto ciò con riferimento alle possibilità operative individuate, secondo le diverse fattispecie di interventi, dalla Circolare del Comune di Milano n. 1/2010 ( prot.162748/ 2010).
b) La formulazione del citato articolo 5 della legge 13/ 2009 Regione Lombardia farebbe tra l’altro pensare che il legislatore regionale abbia in mente una concezione della pianificazione di governo del territorio nella quale sopravviva la determinazione qualitativa e quantitativa delle aree per servizi di interesse comune, in rapporto ad una determinata capacità insediativa del piano stesso, secondo i principi della vigente legislazione nazionale.
Se così è si pone anche il problema della valutazione, sotto il profilo della capacità insediativa e degli standard, dell’impatto di tutti gli interventi previsti all’interno delle varie aree interessate dai piani a stralcio; da tutti i piani cioè il cui contenuto non era determinato alla data di adozione del PGT e quindi non ha potuto considerarsi ai fini dei rapporti di piano.
2 – IL RAPPORTO CON I PRINCIPI DELLA FISCALITA’ IMMOBILIARE ISPIRATI DALLA LEGISLAZIONE NAZIONALE IN MATERIA URBANISTICA
- Riteniamo sia opportuno valutare se sussista carenza di coordinazione con la normativa fiscale nazionale.
Mentre si pagano imposte sulle aree dotate di potenzialità edificatoria (diritti edificatori destinati alla cessione o da trasferirsi altrove) già dal momento della adozione del piano,
a – mancano un criterio ed un meccanismo per l’attribuzione di un valore a tali aree, quindi per determinare la base imponibile ai fini fiscali.
B – manca un meccanismo che permetta, con certezza del diritto, la realizzazione economico-finanziaria del valore della costruibilità (volumetria teorica ovvero potenzialità edificatoria ) urbana e quindi la commercializzazione delle aree stesse.
Ad esempio attraverso la creazione di un ente pubblico al quale il proprietario privato abbia diritto di conferire i diritti edificatori teoricamente attribuiti dal piano.
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- Manca un sistema normativo di raccordo con la fiscalità immobiliare.
( art. 36 comma 2 del DL 223/2006).
Mancano cioè non solo il meccanismo, ma anche validi criteri di attribuzione del valore fiscale alle aree perequate, in modo tale da permettere l’applicazione dell’art. 36 citato.
La potenzialità edificatoria generale, derivante alle aree ed agli edifici, in virtù del loro coinvolgimento nel meccanismo della perequazione previsto dalla legge regionale sul governo del territorio (Regione Lombardia), costituisce un valore connesso ad un contenuto del diritto di proprietà, di natura pertinenziale e reale .
Per le aree essa rappresenta un riconoscimento implicito di edificabilità: una qualificazione urbanistica.
Nell’ambito perequativo tale potenzialità è cedibile a terzi, quale parte del contenuto del diritto reale di proprietà.
Temiamo che quella potenzialità possa essere soggetta ad imposizione ICI ed Irpef sulla base dell’attuale normativa (art. 36 comma 2 del DL 223/2006) e secondo l’ interpretazione che se ne dà da parte degli uffici finanziari e da una certa giurisprudenza (una normativa ed una interpretazione che tra l’altro non condividiamo) secondo la quale ricorre la tassabilità, non solo in assenza di piano attuativo che dia concretezza alla previsione pianificatoria, ma addirittura solo in presenza di semplice adozione del piano urbanistico da parte del consiglio comunale, anche se questo non viene poi approvato.
Ciò in virtù del carattere non costitutivo, ma dichiarativo di questo provvedimento comunale che riconoscerebbe una qualità intrinseca dell’immobile, area o edificio che sia, ritenendo lo jus aedificandi come inerente (e non scorporabile) oggettivamente, per sua natura, al suolo, sul quale può insistere eventualmente anche un edificio.
L’atto comunale pianificatorio sarebbe dunque meramente ricognitivo (Cass.20256/08) della vocazione edificatoria del suolo.
- Stessi problemi per la premialità in termini di superficie riconosciuta o di volumetrie edilizie per interi edifici interessati da opere di qualificazione energetica (indici premiali additivi sull’edificato preesistente e sulle nuove costruzioni): è vero che il premio additivo in termini di maggior superficie scatta solo se il privato si attiva realizzando le opere edilizie ecocompatibili , ma nella concezione della legge ogni potenzialità edificatoria è per sua natura inerente all’immobile indipendentemente dall’utilizzo o meno che se ne faccia e l’atto comunale pianificatorio è semplicemente ricognitivo e dichiarativo di questo stato.
Il fisco infatti colpisce anche la capacità edificatoria futura ed astratta: risoluzione della Agenzia delle Entrate, ripresa recentemente dalla Direzione Regionale dell’Emilia.
3 – IL CONTENUTO GIURIDICO-ECONOMICO DELLA POTENZIALITA’ EDIFICATORIA
- Temiamo inoltre che, per quante affermazioni di principio in senso contrario possano essere fatte dall’Amministrazione comunale, il valore di mercato resti una pura aspirazione teorica di fronte al fatto che non vi è per il soggetto proprietario di aree perequate nessuna autonomia in sede realizzativa delle potenzialità edificatorie riconosciutegli dal piano; non essendovi appunto alcuna coincidenza tra potenzialità e capacità edificatoria.
Abbiamo dunque due soggetti equiparati sul piano fiscale, ma non equiparati sul piano dei diritti:
Da un lato il titolare di una potenzialità edificatoria cui si aggiunge una capacità edificatoria specifica da cui deriva il diritto di costruire in concreto.
Dall’altra parte il titolare della semplice potenzialità edificatoria teorica; la cui realizzabilità sul piano economico, peraltro, dipende da fatto altrui (l’ acquisto da parte di terzi ) e non dalla propria iniziativa e per ciò stesso può rimanere “sulla carta” sine die.
Mentre, ripetiamo, si tratta di soggetti equiparati sul piano fiscale.
Diversamente accadrebbe se la perequazione fosse limitata ad ambiti territoriali omogenei soggetti a trasformazione urbanistica.
Il piano esecutivo che li riguardasse costringerebbe il proprietario di aree dotate di capacità edificatoria ad acquisire la potenzialità edificatoria dai proprietari di tutte le aree coinvolte, che pur non siano in grado di attivarsi direttamente.
4) – I MECCANISMI DEL PIANO.
A) Primo aspetto:
La mancanza di un meccanismo che permetta la oggettiva acquisibilità dei diritti edificatori in sede di perequazione introduce, nel sistema di realizzazione degli interventi sull’edificato, elementi di sperequazione che potrebbero discriminare notevolmente i cittadini, favorendo coloro che posseggono o controllano le potenzialità edificatorie a danno di coloro che dovranno porsi sul mercato alla ricerca di tali diritti edificatori.
B) Secondo aspetto:
Il piano di governo del territorio potrebbe innescare all’interno del TUC – tessuto urbano consolidato – processi di trasformazione oggi non prevedibili, né governabili, con conseguenze non immaginabili e rischio di distorsioni.
La combinazione infatti dei tre principi innovatori sui quali si fonda la “filosofia di intervento” del piano di governo (indifferenza delle destinazioni funzionali; libera acquisibilità di volumetrie edilizie aggiuntive, attraverso il meccanismo perequativo; negoziazione con l’amministrazione comunale, basata sulla discrezionalità semplice dell’ente pubblico, sia pure attuata in sede di approvazione da parte del Consiglio comunale di un piano attuativo) può dar luogo a modifiche sostanziali della struttura morfologico-funzionale del centro cittadino, con alterazioni della storicità dei luoghi.
OSSERVAZIONI SUL PIANO DEI SERVIZI – NORME DI ATTUAZIONE
PIANO DEI SERVIZI
Norme di attuazione
Art. 5
Manca nella norma in esame, dettata per la realizzazione del verde urbano e della mobilità stradale, una prescrizione analoga a quella prevista, a proposito della disciplina dei servizi alla persona, all’art. 8, comma 2 secondo periodo, il quale detta: “La previsione di detti servizi è prescrittiva e vincolante ai sensi dell’ art. 9, comma 11 della l.r.n.12/2005, nel solo caso si tratti di aree o di edifici di proprietà pubblica”
Tale mancanza sostanzia una larvata forma di espropriazione di edifici inammissibile nel nostro ordinamento urbanistico-amministrativo.
Si chiede quindi di introdurre nell’art. 5 citato una disposizione del seguente tenore : “La previsione dei vincoli di cui al comma 2 è prescrittiva e vincolante nel solo caso si tratti di aree o di edifici di proprietà pubblica”.
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Art. 9, comma 1, primo periodo
La norma, per come è formulata, può dar adito ad una interpretazione non chiara della volontà del Pianificatore: in quanto potrebbe sembrare che l’alternativa prevista implichi l’applicazione della “soglia” minore fra le due.
Si chiede di modificare il testo come segue: “Nel Tessuto Urbano Consolidato, gli interventi di nuova costruzione non assoggettati a pianificazione attuativa comportano la corresponsione di una dotazione per servizi pari ad 1 mq per ogni mq di s.l.p. edificata in eccedenza rispetto a quella realizzabile con applicazione dell’indice di 0,5 mq/mq o all’esistente se superiore a quest’ultima.”
Art. 9, 2 comma, primo periodo
Per esigenza di coerenza con l’impostazione del Piano e di omogeneità di trattamento con la disposizione del primo comma, si chiede che il testo della norma citata sia sostituito dal seguente :
“Nei piani attuativi del Tessuto Urbano consolidato di norma deve essere assicurata una dotazione minima di servizi pari ad 1 mq per ogni mq di S.l.p. edificata in eccedenza rispetto a quella realizzabile con applicazione dell’indice di 0,5 mq/mq, o all’esistente se superiore a quest’ultima.”
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Il Piano dei Servizi prescrive, all’art. 9 delle sue N.T.A, la dotazione di servizi nel Tessuto Urbano Consolidato comprendendovi una quota per i parcheggi, da intendersi come esterni al perimetro dell’intervento richiesto.
Tale previsione, che non era presente nel vecchio PRG, se non correttamente specificata, sembra introdurre l’esatto contrario dell’attuale tendenza che vuole nascondere nel sottosuolo l’invadente presenza delle auto parcheggiate in superficie sulle aree pubbliche, tendenza confermata dal Piano Parcheggi.
Prevedere altri posti auto pubblici in superficie vuol dire accentuare la presenza di una funzione che, seppure indispensabile, è alla base della perdita di vivibilità dello spazio pubblico, accentuando l’invadenza delle autovetture sulla scena della città.
I posti auto pubblici in una città come Milano, dove c’è il più alto rapporto auto/residente d’Europa, devono quindi essere previsti prioritariamente nel sottosuolo: una simile specificazione appare necessaria per la migliore vivibilità dei cittadini.
